מאמר

הערות לתכנית בנק ישראל להאצת הצמיחה

יש לברך את בנק ישראל על התמדתו בהמלצה לנהוג במדיניות תקציבית מרחיבה, במטרה להעלות את רמת החיים של הישראלים לרמה מערב אירופית. גם בסוגיית מערכת החינוך נוקט הבנק עמדה מבורכת, כאשר הוא מצביע על הצורך לשפר את איכותה. אך בבואו לדון באמצעים מעשיים הוא נוקט עמדה צרת אופקים

ביוני 2021 פירסם בנק ישראל תכנית להאצת הצמיחה במשק. כידוע, נגיד הבנק הוא היועץ הכלכלי לממשלה, תפקיד המקנה לתכנית חשיבות רבה, גם אם תבחר הממשלה שלא לראות את עצמה מחויבת למימושה, המלא או החלקי.

התכנית של בנק ישראל (להלן "התכנית") מייצגת קו עקבי וברור של מדיניות כלכלית, המציב את הבנק בעמדה נבדלת מזו של רבים מקברניטי המדינה בעשורים האחרונים. בניגוד למקבלי החלטות רבים ובראשם ראש הממשלה לשעבר בנימין נתניהו, שבחרו שוב ושוב להציב את הצמיחה כיעד מרכזי של המדיניות הכלכלית – צמיחה, צמיחה ועוד צמיחה – בנק ישראל בוחר לקבוע כי מן הראוי שהמדינה תפעל להעלאת רמת החיים של הישראלים לרמה אירופית מתקדמת. אמנם, אין בכך כדי להפחית מן החשיבות שהבנק עצמו רואה בצמיחה – התכנית עצמה קרויה, כאמור, "תכנית להאצת הצמיחה" – ובכל זאת, העובדה שהוא מציג לצמיחה יעד חברתי ברור, העלאת רמת החיים של האוכלוסייה, מבדילה בין הבנק ובין הרואים בצמיחה יעד עליון בזכות עצמו.

הקו הייחודי של בנק ישראל בא לידי ביטוי גם כאשר התכנית דנה בדרך להאצת הצמיחה. הבנק ממליץ לעשות זאת באמצעות העלאת הפריון במשק –  ובכך אין כמובן חידוש – אלא שהוא ממליץ לעשות זאת באמצעות מגוון של השקעות מדינתיות ובראשן השקעה בשיפור מערכת החינוך. לא זו בלבד, הבנק ממליץ כי המימון של השקעות אלה יבוא, בין השאר, מהגדלת החוב הממשלתי ומהעלאת רמת המיסוי – מקורות שרבים בוודאי יראו בהם סטייה מדרך הישר.

כאמור, המלצות אלה תואמות קו עקבי למדי של בנק ישראל בשנים האחרונות. נזכיר כי עוד ב-2016 טענה ד“ר קרנית פלוג, נגידת בנק ישראל דאז, כי אחת הסיבות העיקריות לכך שישראל רחוקה מרמת השירותים האזרחיים של ארצות אירופה היא רמת התיקצוב הנמוכה של שירותים אלה בישראל; והוסיפה כי ”היה מקום לגבות עוד 50 מיליארד שקל מסים בישראל בשנה, ולהפנות את הכסף הזה במלואו למתן שירותים אזרחיים לתושבים“.

עמדות אלה מציבות את בנק ישראל בעמדה ביקורתית אל מול קווי המדיניות שהינחו את ממשלות ישראל מאז אימוץ תכנית החירום לייצוב המשק ב-1985. הן נבדלות במיוחד מן התפיסה שהולידה את הקיצוצים התקציביים הגדולים (ובמקביל את הפחתת המסים הגדולה) שהנהיג שר האוצר בנימין נתניהו בתום האינתיפאדה השנייה. מאז, צמדי המלים "הגדלת התקציב", "הגדלת החוב" או "העלאת מסים" הפכו לסדין אדום כלכלני.

כידוע, התפיסה של "מדינה קטנה" רווחה במשך כארבעה עשורים בחלקים גדולים של העולם המערבי. הקו הניאו-ליבראלי שנתניהו הוביל בישראל לא היה אלא הקו שהיה הגמוני באותן שנים  בארצות רבות ובהן ארצות הברית.

המשבר הכלכלי העולמי שחוללה מגיפת הקורונה העמיד את התפיסה הזאת במבחן. ממשלות מצאו עצמן מוציאות בבהילות עוד ועוד כספים במטרה למנוע התמוטטות כלכלית וחברתית, ואולי גם פוליטית. בארצות הברית, נשיא ניאו-ליבראלי הפסיד בבחירות לנשיאות של  2020 והמועמד הזוכה,  ג'ו ביידן, מיהר להכריז על הוצאות והשקעות מדינתיות בהיקפים שלא נראו מזה כמעט מאה שנים. במקביל הנהיגה שרת האוצר האמריקנית, ג'נט ילן, מאמץ בינלאומי להטיל מס בסך 15% על תאגידים רב-לאומיים, שעד כה ידעו להימנע מתשלום מסים ראויים באמצעות תימרון בין מדינות בעלות משטרי מסים שונים זה מזה.

התכנית של בנק ישראל משקפת במידה מסוימת את הלך הרוח הכלכלי והפוליטי החדש.  ישראל חוותה את המשבר הכלכלי של מגיפת הקורונה באופן מתון יותר מזה של ארצות רבות במערב ועם זאת, המשבר חשף שוב את הפערים החברתיים והכלכליים הגדולים הקיימים בתוכה. בעוד שהענף הכלכלי המוביל שלה, ענף ההיי טק, כמעט ולא נפגע, ענפים אחרים ובראשם העסקים הקטנים והבינוניים – המהווים, ביחד, את המעסיק הגדול ביותר במשק – נפגעו קשות. המשבר פגע במיוחד במגזרי אוכלוסייה שמצבם הכלכלי מעורער ממילא גם בימים כתיקונם, ובראשם הערבים והיהודים החרדים.

עתה בא בנק ישראל וקורא לממשלה להוביל מאמץ להאצת הצמיחה באמצעות חתירה ליעדים חברתיים ובמימון תקציבי המבוסס, בין השאר, על העלאה של שיעורי המס והגדלת יחס החוב לתוצר. למרבה הצער, הבנק אינו מציין אלו מסים הוא מציע – מסים על ההכנסה (של עובדות/ים ושל חברות) או מסים על הצריכה (ובראשם מע"מ). אני מקווה שכוונת מחברי התכנית היא למס על ההכנסה, שהוא שוויוני יחסית – משלמים אותו בעיקר חמשת העשירונים הגבוהים – ופרוגרסיבי (שיעור המס עולה עם גובה ההכנסה) ולא במע"מ, שהוא פחות שוויוני מכיוון שהוא חל בשיעורים זהים על כל רוכשי המוצרים, עניים ועשירים כאחד.

הבנק מציין כי בהשוואה בינלאומית, נטל המס בישראל הוא נמוך. ואכן, רמת המיסוי בישראל היתה גבוהה ממש רק בעידן שתי המלחמות הגדולות, מלחמת ששת הימים ומלחמת יום הכיפורים. מאז ועדת בן שחר משנת 1975 ותכנית החירום לייצוב המשק משנת 1985, מערכת המס בישראל יודעת בעיקר הפחתות.

נטל המס הנמוך, יחסית, התאפשר בין השאר הודות לכך שהמדינה נהנתה ממקורות הכנסה חלופיים – מענקים ותרומות שזרמו אליה במהלך השנים. כבר בשנה הראשונה להקמת המדינה התקבלה הלוואה גדולה של ממשלת ארצות הברית למימון קליטת העלייה. מאוחר יותר, השילומים מגרמניה מימנו חלק גדול מן ההשקעות בפיתוח כלכלי. מאז 1973, בעיקר, הסיוע הביטחוני השנתי שמקבלת ישראל מארצות הברית מממן כחמישית מתקציב הביטחון שלנו. ואין לשכוח את התרומות של הקהילות היהודיות ברחבי העולם, שאיפשרו, בין השאר, הפעלה של שירותים חברתיים בסיסיים כדוגמת שירותי בריאות.

כיום, ישראל עשירה דיה כדי להימנות עם מועדון הארצות המפותחות והיא תלויה הרבה פחות במקורות זרים. נזכיר כי בישראל התפתחה שכבה מבוססת רחבה למדי, גם מבלי שנביא בחשבון את אלפי המיליונרים ועשרות המיליארדרים ההיי-טקיסטים שצצו כאן בעשור האחרון. שכבה זו נהנתה במשך שנים רבות מרמת מיסוי נוחה למדי. שכבה זאת  מסוגלת להגדיל את תרומתה לקופת המדינה מבלי שרמת החיים שלה תיפגע משמעותית.

אין זה מיותר לציין כי השכבה המבוססת בישראל, לא זו בלבד שהיא נהנית מרמת מיסוי נמוכה, בהשוואה בינלאומית, היא גם משלמת פחות, יחסית, משאר הישראלים: בדיקה שערך הכלכלן הראשי במשרד האוצר העלתה כי (בשנת 2015) שילמו כלל משקי הבית בישראל, בממוצע, כ-44% מסך הכנסתם ברוטו על מיסים, ישירים ועקיפים. הממצא המפתיע הוא שהעשירון אשר שילם את השיעור הגבוה ביותר של הכנסתו לשלטונות המס היה דווקא העשירון התחתון: 54% מסך ההכנסה הממוצעת ברוטו בעשירון. העשירון העליון, לעומתו, הוציא רק 48% מסך הכנסתו על מיסים. יתר העשירונים שילמו בממוצע 42%-35% מהכנסתם ברוטו על מיסים.

ועכשיו – לחינוך

אם קביעותיו של בנק ישראל בעניינים פיסקליים – השקעות מדינה, חוב, מיסוי – מעוררים תקווה לשינוי מיוחל במדיניות הכלכלית, בא הפרק המעשי הראשון של "תכנית האצת הצמיחה" ומאכזב במידת הרדידות שלו.

פתיחת הפרק דווקא מבטיחה: היא מבטיחה "לקדם את איכות החינוך". גופים רבים הציעו במהלך השנים דרכים לשינוי מערכת החינוך, אך מעטים מהם התמקדו באיכות החינוך. הבנק פורש מספר המלצות מעשיות, המוסכמות על כולם: למשל, שיפור התגמול של מורים מתחילים, דבר המיועד להעלות את יוקרת מקצוע ההוראה וכך למשוך למקצוע "בעלי נתונים טובים יותר". המלצה מוכרת אחרת היא השלמת העברת המוסדות להכשרת מורים לתקצוב ות"ת, הזרוע המבצעת של המועצה להשכלה גבוהה, דבר שיתרום גם הוא להעלאת יוקרת המקצוע. הבנק ממליץ גם לצמצם פערי התיקצוב בין בתי ספר ערביים לבתי ספר יהודיים.

יפה. אך לשם מה שיפור איכות החינוך? לשם העלאת הפריון במשק; והעלאת הפריון, מצדה, תאפשר האצה של הצמיחה ועמה עלייה ברמת החיים.

מותר כמובן לחוש אי נוחות לנוכח הגדרה כה מצמצמת של מטרות החינוך – "פיתוח ההון האנושי" ו"העלאת הפריון במשק". זאת, שלוש מאות שנה לאחר שמהפכת הנאורות הצביעה על השכלה ועל מדע כדרכים לאפשרויות נשגבות יותר של קיום אנושי. לרגע הרשינו לעצמנו תחושה של רעננות ושכחנו שכלכלני בנק ישראל הם כלכלנים שאינם שונים משאר כלכלנים.

מכל מקום, ההמלצה העיקרית של בנק ישראל בתחום החינוך היא "קידום איכות החינוך לגיל הרך".

אילו הסתפק הבנק בקביעה זאת, ניתן היה למחוא לו כפיים. אלא שהוא המשיך וקבע כי  "תכניות מסובסדות לחינוך איכותי בגיל הרך חשובות במיוחד עבור ילדים מרקע כלכלי-חברתי חלש". מדוע? כי ילדים מרקע כלכלי-חברתי חזק יכולים לשלם מכיסן עבור מסגרות חינוך לגיל הרך. לא רק זאת, "איכות החינוך המוצעת להם במסגרות מסובסדות אינה עולה על זו שיזכו לה – בבית או במסגרת החינוכית – ללא הסיוע".

הבה נתרגם את הקביעה הזאת למונחים כלכלניים ברוח התכנית של בנק ישראל: ילדים מרקע כלכלי-חברתי חלש באים ממשפחות שההון האנושי שלהם נמוך או לא קיים ועל כן הן אינן יכולות להעניק לילדיהן את הבסיס הדרוש לרכישת הון אנושי גבוה. כיוון שכך ואם אנו רוצים כי הילדים הללו יגדלו ויהפכו לבעלי הון אנושי גבוה ופריון גבוה בהתאם, עלינו לדאוג לכך שהם יבלו שעות רבות ככל האפשר מחוץ למשפחה, רצוי עם מטפלות בעלות איכויות גבוהות במיוחד, דהיינו כאלה היודעות לייצר הון אנושי גבוה.

ובכן, מסגרות לגיל הרך הן רעיון טוב, ובוודאי כך אם הן איכותיות. זה נכון במיוחד בעידן שבו משפחות נזקקות לשתי משכורות כדי לקיים אורח חיים של מעמד בינוני. אלא שההתמקדות ב"בעלי רקע כלכלי-חברתי חלש" משדרת נימה מוכרת של יוהרה של ממסד פוליטי או של סתם בני/ות שכבות חברתיות מבוססות כלפי משפחות מבוססות פחות. די אם ניזכר בנטייה של הממסד החינוכי הישראלי בעבר הלא רחוק לשלוח בני/ות משפחות מזרחיות – ומאוחר יותר גם משפחות יוצאות אתיופיה – לפנימיות כדוגמת "בויאר", הרחק ממשפחותיהן, במטרה להופכם שם ל"נורמטיביים".

ובכן, ילדים הם לא ישויות אוטונומיות שניתן לשלות אותם ממשפחתם, "לטייב" אותם במסגרת חוץ-משפחתית כלשהי ואזי לשתול אותם מחדש במשפחתם. ילדים הם חלק ממשפחה. ומשפחה היא חלק משכונה. ושכונה היא חלק מקהילה.

גם ההתמקדות בחתך גיל מסויים – במקרה שלנו, הגיל הרך – משקפת גישה רווחת בקרב חוקרים/ות ומקבלי החלטות, המחפשים אחר אחר נקודה ארכימדית, פרק זמן חינוכי אשר אם רק נדע להשקיע בו כראוי נוכל למנף לטובה את התפתחותו הכוללת של הדור ובמיוחד – כך בנק ישראל – של "ילדים מרקע כלכלי-חברתי חלש".

ובכן, חינוך הוא תהליך ארוך ומתמשך – על פני כל החיים אך בוודאי בשלושת העשורים הראשונים של החיים. מי שרוצה לשדרג את מערכת החינוך חייב להשקיע בכל מרכיביה ולא להתרכז באחד מהם. שהרי מסגרת לגיל הרך, גם היא הטובה ביותר, לא תוכל להתמודד עם בית ספר יסודי שבו מבדלים את הילדים להקבצות ועם בית ספר תיכון המבדל את הילדים למסלולים נפרדים ועם מערכת השכלה גבוהה המבדלת את תלמידיה בין מכללות ציבוריות למכללות פרטיות ולאוניברסיטאות.

נחזור לסוגיית איכות החינוך בחיק המשפחה. ברור הוא שמשפחות מבוססות מסוגלות להעניק לילדיהן יותר – יותר "זמן איכות" הודות לתעסוקה המאפשרת לפחות לאחד/ת ההורים להיות בבית בשעות בהן הילדים ערים; לשון עשירה יותר הודות לכך שההורים הם בעלי השכלה גבוהה; יותר למידה במסגרות לא פורמליות; התנסויות עשירות יותר עקב נסיעות רבות יותר; עושר רב יותר של קריירות אפשריות הודות לדמויות מודל מהמשפחה או מהשכונה וכיו"ב.

כל אלה משקפים, בראש ובראשונה, משאבים כספיים גדולים יותר.

מה שמעלה את שאלת הביצה והתרנגולת: אם משפחה מבוססת מסוגלת להעניק לילדיה יותר, הודות לפריון הגבוה יותר של ההורים, שאיפשר למעסיקיהם להעניק להם שכר גבוה יותר – כך התיאוריה הכלכלנית – למה לא נהפוך את היוצרות ונעניק למשפחה "מרקע כלכלי-חברתי חלש" משאבים רבים יותר, כספיים ושווי-כסף, דבר שיאפשר להם להעניק לילדיהן יותר – ועקב כך יהיה הפריון העתידי שלהם גבוה יותר? למה להמתין שנות דור לעלייה בפריון? למה לכפות על משפחות "מרקע כלכלי-חברתי חלש" המתנה של עשרות שנים עד אשר תצטבר צמיחה גבוהה דיה כדי להצדיק העלאת השכר שלהם? ומי יתקע לידינו כי כאשר תעלה הצמיחה יסכימו המעסיקים להעניק את פירות הצמיחה דווקא לעובדיהם – ולא לעצמם? והרי זה בדיוק מה שקרה כאן בשני העשורים האחרונים.

ובכן, חינוך איכותי בגיל הרך הוא חשוב, כמו כל שלב אחר במערכת החינוך. אך זוהי תמימות לחשוב  שזוהי הנקודה הארכימדית של מערכת החינוך. אם יש נקודה ארכימדית במערכת הרי היא ההנחה שלא כל הילדים יכולים. עוד משנות ה-1960 משמשת הנחה זאת מתווה הפעולה המרכזי של המערכת: חלוקת התלמידות והתלמידים לדרגות יכולת, חלוקתם להקבצות, הפנייתם למסלולים שונים בתיכון, הבידול בין אוניברסיטאות למכללות ציבוריות.

שדרוג מערכת החינוך כך שהיא תאפשר עלייה של הפריון, של הצמיחה ושל השכר – וכמובן של ההשכלה ואופקי החשיבה – חייב להתחיל באימוץ הנחת יסוד חדשה: כל הילדים יכולים.

שכן זאת לדעת, מערכת החינוך הקיימת בשכונות וביישובים רבים היא מערכת מפוערת וממסללת, אשר בפועל חוסמת את דרכם של רבים מתלמידיה להשכלה גבוהה, לתעסוקה ששכרה בצידה ולפריון גבוה.

מה שנדרש כיום, ערב הגשת התקציב לשנתיים הקרובות, הוא לא עוד תקציב בעלמא אלא תקציב שיאפשר רפורמה מן היסוד של תהליכי ההוראה והלימוד בבתי הספר התת-משיגים, על פי מודלים מוצלחים הפועלים כבר כדוגמת בתי ספר "קדמה" ועמותת "יכולות" הפועלת ביישובים הדרוזיים והבדואיים. צריך להשקיע בבתי ספר יסודיים ללא הקבצות ובבתי ספר תיכוניים ללא הסללה. צריך להחזיר לידי המדינה את בתי הספר של רשתות החינוך התיכוני המקצועי ולשדרג אותם לרמה של בתי הספר הטובים ביישובי המרכז. צריך לאפשר לכל תלמיד ותלמידה בתיכון לימודים עד לעמידה בדרישות הסף של האוניברסיטאות. צריך להאריך את חלות חוק חינוך חינם עד וכולל תואר אקדמי ראשון. צריך לשדרג את המכללות הציבוריות לרמה של אוניברסיטאות.

צריך למנות פרויקטור לשדרוג מערכת החינוך.

ונחזור להתחלה: יש לברך את בנק ישראל על התמדתו בהמלצה לנהוג במדיניות תקציבית מרחיבה, במטרה להעלות את רמת החיים של הישראלים לרמה מערב אירופית. יש לקוות כי המלצה זו תקנה לה תומכים רבים יותר בקרב ההנהגה הפוליטית והכלכלית.

גם בסוגיית מערכת החינוך נוקט הבנק עמדה מבורכת, כאשר הוא מצביע על הצורך לשפר את איכותה. אך בבואו לדון באמצעים מעשיים הוא נוקט עמדה צרת אופקים. הבנק יכול להרשות לעצמו עמדה הרבה יותר נועזת. במקום להסתפק בשדרוג המוסדות לגיל הרך – המלצה שאינה מצריכה משאבים רבים וגם לא תעורר מחלוקת – על הבנק להמליץ על שדרוג כל המערכת.

על הבנק לאמץ בעצמו נקודה ארכימדית חדשה ולפיה כל הילדים יכולים ולהמליץ על צעדים, כולל פיסקליים, היכולים לממש תפיסה חדשה שכזאת.