תקציב דו-שנתי: פגיעה בדמוקרטיה וכיצד לתקנה (ולו במעט)

 

תקציב דו-שנתי: פגיעה בדמוקרטיה וכיצד לתקנה (ולו במעט)

1. תקציב דו-שנתי: פגיעה בדמוקרטיה

הכנסת שהתכנסה למושב החורף היא קצוצת-כנפיים, לאחר שהיא עצמה אישרה, ב-22.6.2010, את בקשת הממשלה, להגיש, לראשונה, תקציב לשנתיים, 2011 ו-2012 (התקציב "הדו-שנתי" לשנים 2010-2009 היה תוצאה של נסיבות חד-פעמיות).

תקציב דו-שנתי פוגע במערכת האיזונים והבלמים שבין הרשות המבצעת והרשות המחוקקת. מאז ימי המאגנה כרטא (1215), פרלמנטים שואבים את כוחם מסמכותם להטיל מסים על האזרחים ומסמכותם לאשר ולממן את תכניות הרשות המבצעת. סמכויות אלה מהוות חסמים יעילים בפני שלטון בלתי מרוסן של הרשות המבצעת.

 

מזה למעלה ממאתיים שנה, נהוג (בארצות הברית, צרפת ואנגליה) לאשר את התקציב אחת לשנה. הדיון הפרלמנטרי הקודם לאישור הוא האמצעי העיקרי העומד לרשות הפרלמנט לפקח על פעילות הממשלה ולוודא שהוצאותיה תואמות את התחייבויותיה.

למעט יוצא מן הכלל אחד (בחריין) וניסוי קצר ולא מוצלח אחד (הונגריה), שום פרלמנט בעולם לא ויתר על סמכותו לאשר את התקציב אחת לשנה.[1]

האישור שנתנה הכנסת לתקציב דו-שנתי פגע במעמדה החלש ממילא בדיון התקציבי. שהרי בפועל, התקציב נקבע במשולש הכוחות: ראש הממשלה – שר האוצר – שר הביטחון. תפקיד הכנסת מצטמצם בדרך כלל למתן אישור פורמאלי להחלטת הרשות המבצעת. אישור זה מובטח בדרך כלל מעצם העובדה שהקואליציה המושלת נהנית מרוב בכנסת.

עם זאת, הכנסת אינה נטולת עוצמה לחלוטין: במידה והממשלה אינה מצליחה להשיג רוב בכנסת להצעת התקציב שלה עד סוף שנת התקציב (31 בדצמבר), הממשלה מקבלת ארכה של שלושה חודשים (עד ה-31 במרץ בשנה החדשה). אם גם עד אז הכנסת אינה מאשרת את הצעת התקציב, הממשלה נופלת, הכנסת מתפזרת ויש בחירות חדשות. זה קרה פעמיים בעשור האחרון: כך נפלה ממשלת אהוד ברק וכך גם ממשלת שרון הראשונה.

לפיכך, האישור שקיבלה הממשלה מן הכנסת, להגיש תקציב אחד לשנתיים 2012-2011, מעניק לממשלה שקט פוליטי עד 31.3.2013. במועד זה גם ימלאו 4 שנים לכהונת ממשלת נתניהו. במלים אחרות: לפחות בחזית התקציב, הכנסת הבטיחה לממשלה כי תוכל לסיים ארבע שנות כהונה.

2. תקציב דו-שנתי: איה התכנון?

משרד האוצר נימק בפני הממשלה את רצונו בתקציב דו-שנתי בכך, שהוא "מסייע בתכנון הממשלתי בטווח הקצר… ומפנה משאבים ניהוליים לחשיבה אסטרטגית ולבניית תכניות לטווח ארוך".[2]

תכנון לטווח ארוך הוא אכן דבר החסר מאוד בישראל. הבעייה היא, שבהצעת התקציב ובהצעת חוק ההסדרים המונחים על שולחן הכנסת לא ניתן למצוא ולו תכנית ארוכת-טווח חדשה אחת. תכנית שתפתח אופקים, תסמן כיוונים חדשים, תקבע יעדים.

ישראל זקוקה לתכניות ארוכות טווח – לפיתוח אזורי פריפריה, להרחבת ההשתתפות בכוח העבודה, לשידרוג החינוך וההשכלה הגבוהה. אלא שהמדיניות המשתקפת בתקציב הדו-שנתי היא מדיניות של שימור הקיים. יציבות פיסקלית היא בוודאי אחד מחובותיה של כל ממשלה, אלא שיחד עם זאת אנו מצפים מן הממשלה שתסמן יעדים, תגבש חזון ותוביל מהלכים. את זאת לא ניתן למצוא בהצעת התקציב ל-2012-2011.

3. תקציב דו-שנתי: מה לעשות?

בהחלטתה מיום 22.6.2010 על תקציב דו-שנתי, קיצצה הכנסת את כנפיה-היא. השאלה היא, האם נותר לה מה לעשות עד לדיון בתקציב לשנת 2013.

התשובה היא שיש ויש מה לעשות.

ראשית, הוראת השעה המאפשרת תקציב דו-שנתי לשנים 2012-2011 אין בה כדי למנוע מהכנסת לקיים, במושב החורף של 2011, דיון מלא, בוועדות ובמליאה, על הוצאות הממשלה בתקופה שהחלה ב-1.1.2011. לצורך דיון זה יכולה הכנסת לדרוש מן החשב הכללי במשרד האוצר להגיש לה דו"חות ביצוע מלאים עבור שני הרבעונים הראשונים של שנת 2011, ולפחות אומדן של הרבעון השלישי, שבסופו חוזרת הכנסת מפגרת הקיץ.

מן הראוי לקיים דיון זה במתכונת המחייבת את ראש הממשלה ואת שרי הממשלה להשתתף בו.

שנית, הוראת השעה הנ"ל קובעת כי לקראת שנת 2012, "הממשלה תביא לאישור ועדת הכספים של הכנסת את הצעתה לשימוש בתקציב ההתאמות ולהקצאתו בשנת 2012".

מהן "התאמות?" בשנת תקציב רגילה, מדובר בהעברות תקציביות מסעיף לסעיף, או באישור של הוצאות לא צפויות. בשני המקרים מביאים את "ההתאמות" לאישור ועדת הכספים. כיוון שהפעם מדובר בתקציב דו-שנתי, סביר להניח כי "ההתאמות" תהיינה משמעותיות יותר. כיוון שכך, הוראת השעה מציינת כי "פרטים לגבי תקציב ההתאמות, ההצעה לשימוש בו והקצאתו ייקבעו בחוק".

פירוש הדבר שתקציב ההתאמות יובא לאישור מליאת הכנסת בשלוש קריאות. זהו הפתח לקיים דיון שנתי מלא לא רק במה שהוראת השעה מכנה בשם "התאמות" אלא בהצעת התקציב לשנת 2012 כולה. אמנם, תקרת ההוצאות תהיה זו שתיקבע במושב הנוכחי של הכנסת, מושב חורף 2010, אך אפשר להעלות לדיון נושאים חשובים לא פחות כדוגמת ייעודן של הכנסות גדולות מהצפוי או, במקרה הגרוע, היכן לקצץ על רקע הכנסות קטנות מהצפוי.

לבסוף, צריך לזכור כי הוראת השעה מיום 22.6.2010, המאשרת תקציב דו-שנתי, היא מעשה חקיקה וככל מעשה חקיקה, אפשר לשנותו באמצעות חקיקה חדשה. הכנסת, אם רצונה בכך, יכולה לשנותו.

בדרך זו תוכל הכנסת להשיב לעצמה קצת מכבודה שנפגע.



[1] ד"ר סוזן האטיס רולף, תקציבים דו-שנתיים. מחלקת המחקר והמידע של הכנסת, 19.10.2009 (באנגלית).

[2] משרד האוצר, המדיניות הכלכלית לשנים 2012-2011, יולי 2010, עמ' 11.