הכלל הפיסקלי החדש: הרחבה תקציבית למראית עין

הכלל הפיסקלי החדש

החידוש הגדול בהצעת התקציב לשנים 2012-2011 הוא הכלל הפיסקלי החדש, המאפשר להגדיל את ההוצאה התקציבית בשנתיים אלה בשיעור של 2.66% מדי שנה.

לכאורה יש כאן בשורה לכל המשרדים שתקציביהם קוצצו בעשור האחרון. למעשה, הגידול התקציבי בשנתיים הקרובות יהיה קטן ביותר, והוא יהיה קטן אף יותר במהלך העשור הקרוב. מדוע?

משום שהכלל הפיסקלי החדש אינו הגורם היחיד הקובע את גודל התקציב. ישנו גורם נוסף והוא תקרת הגירעון. תקרה זו תעמוד ב-2011, על 3% תמ"ג, ב-2012 על 2% וב-2013 על 1.5%. לאחר מכן, בין 2014 עד 2020, היא תעמוד על 1% תמ"ג בלבד.

בעוד שהכלל הפיסקלי החדש מאפשר להרחיב את התקציב, תקרת הגירעון מהווה חסם בפני הרחבה במלוא השיעור של הכלל.

במלים אחרות, התקציב המוצע לשנים 2012-2011 עוצב גם הוא על ברכי המדיניות המלווה את ממשלות ישראל מזה דור שלם, מאז תכנית החירום לייצוב המשק משנת 1985. מדיניות הצמצום התקציבי גרמה לכך שבין 2002 ל-2009 ירד משקל תקציב המדינה בתמ"ג, מ-46.2% ל-40.2% (תקציב נטו כולל החזר חובות ופיתוח). כיום, ישראל נמצאת קרוב לתחתית סולם ארצות ה-OECD מבחינת משקל התקציב בתמ"ג. אילו היה משקל התקציב בתמ"ג ב-2011 כמו זה של 2001, היתה הצעת התקציב המונחת היום על שולחן הכנסת גדולה בכ-37 מיליארדי ש"ח.

מגבלות הכלל הפיסקלי החדש

לכאורה, הכלל הפיסקלי החדש מבטיח גידול תקציבי מתמשך. הכיצד?

הנוסחה של הכלל החדש היא כדלהלן: שיעור הצמיחה הממוצע בעשר השנים האחרונות (שעומד ב-2010 על 3.5%) כפול היחס חוב/תוצר הרצוי (שהוא 60%, כפי שקבעו ארצות האיחוד האירופי באמנת מאאסטריכט) לחלק היחס חוב/תוצר הנוכחי בישראל (80%). נוסחה זו היא הקובעת את הרחבת ההוצאה התקציבית בשיעור של 2.66%.

האוצר טוען שהנוסחה החדשה מבטיחה שככל שהצמיחה תואץ וככל שהיחס חוב/תוצר ירד, כך תגדל ההוצאה התקציבית המותרת. אלא שהעבר מלמד כי אין זה פשוט כלל וכלל להשיג צמיחה ממושכת בשיעור ממוצע גבוה מ-3.5% ואין זה פשוט כלל וכלל להוריד את יחס החוב/תוצר ל-60%. חישוב פשוט מעלה כי בכדי להגיע לגידול שנתי בתקציב בשיעור של 5% צריך יחס חוב/תוצר של 60% ועשר שנים של צמיחה בשיעור ממוצע של 5%.

יתרה מזאת, תקרת הגירעון מהווה, כאמור, מחסום בפני הגדלת התקציב במלוא השיעור שמאפשר הכלל הפיסקלי החדש. גם אם שיעור הצמיחה יהיה גבוה וגם אם היחס חוב/תוצר ירד באופן משמעותי, ההוצאה התקציבית לא תוכל לגדול באופן משמעותי, לנוכח המגבלה של תקרת הגירעון.

איך ניתן לצמצם גירעון? בעיקר, על ידי הגדלת הכנסות המדינה ממסים בעקבות צמיחה. אלא שהממשלה פועלת דווקא לצמצום התרומה העתידית של ההכנסות ממסים, באמצעות הפחתת המסים הישירים על פרטים ועל תאגידים. בעקבות הפחתת מסים שהונהגה ב-2003 הפסיד אוצר המדינה עד 2010 סכום של 39 מיליארד ש"ח. כאילו אין בכך די, ב-2009 אישרה הכנסת הפחתה נוספת, שתימשך עד 2016.

הכלכלנים נתן זוסמן ואביה ספיבק חישבו ומצאו כי לאור המגבלות הללו, עד 2017 הממשלה לא תוכל לאפשר גידול בשיעור המותר על פי הכלל הפיסקלי החדש.^[1]

כיצד מציעה הממשלה ליישב ב-2011 בין הכלל הפיסקלי החדש ובין תקרת הגירעון?

על פי הכלל הפיסקלי החדש, תקציב ההוצאה ב-2011 אמור לעמוד על 264.7 מיליארד ש"ח – גידול של 8.7 מיליארד ש"ח לעומת 2010;

מצד שני, החוק להפחתת הגירעון מתיר ב-2011 גירעון של 3% תמ"ג; לפיכך, הגידול אינו יכול לעלות על 3.3 מיליארד ש"ח. בין שני הסכומים (8.7 מיליארד שמתיר הכלל הפיסקלי ו-3.3 מיליארד שמתירה תקרת הגירעון) יש פער של 5.4 מיליארד ש"ח. מה עושים?

אפשר לעשות אחד משניים: לקצץ את הגידול התקציבי המתאפשר כתוצאה מן הכלל הפיסקלי החדש או להטיל מסים חדשים. הממשלה מציעה לעשות את שני הדברים גם יחד, תוך כדי פגיעה בשוויון.

העלאת מסים עקיפים

הדרך הראויה ביותר להעלאת מסים היא העלאת המסים הישירים ובראשם מס הכנסה. זאת, מכיוון שמסים אלה הם פרוגרסיביים. אלא שהממשלה, כאמור לעיל, התחייבה להפחית את המסים הישירים. התוצאה היא שהיא מציעה להעלות דווקא את המסים העקיפים, שהם בלתי שוויוניים (מכיוון שהנטל שלהם שווה על עשירים ועל עניים).

לפיכך, חוק ההסדרים לשנים 2012-2011 כולל, בין השאר: 1. הותרת המע"מ על שיעור של 16% ולא, כמובטח, החזרתו ל-15.5%; 2. העלאת הבלו ומס הקנייה על בנזין, סולר, פחם, קרוסין ותערובת דלק;

שתי העלאות מס אלה, לבדן, אמורות להכניס לקופת המדינה כ-3.6 מיליארד ש"ח. בנוסף, הממשלה מציעה להקטין את הסכום המזכה ממס על רווחי הימורים ולהעלות את המיסוי על קבוצות רכישה.

קיצוץ בקצבאות הביטוח הלאומי

לצד העלאת המסים העקיפים, הממשלה מציעה גם קיצוצים בקצבאות הביטוח הלאומי: 1. דחייה בשנה של העלאת קצבאות ילדים (הכנסה צפויה ב-2011: 360 מיליון ש"ח); 2. עדכון שאר קצבאות ב-98.5%, ולא ב-100%.

שני קיצוצים אלה "יחסכו" לאוצר כ-0.8 מיליארד ש"ח. בנוסף מוצע, ראשית, להגדיל את השתתפות המעסיקים בדמי ביטוח לאומי ושנית, להוריד את תקרת השכר לעניין דמי ביטוח לאומי, משכר הגבוה פי 8 מהממוצע (ב-2011) לשכר הגבוה פי 7 ממנו (ב-2012), בהנחה שזה יגדיל את התקבולים; הצעדים אמורים להכניס כ-1.1 מיליארד ש"ח.

השורה התחתונה: הממשלה תכניס ב-2011 לכיסנו הימני 8.7 מיליארד ש"ח הודות לכלל הפיסקלי החדש, אך תוציא מכיסנו השמאלי 5.4 מיליארד ש"ח כדי לעמוד בתקרת הגירעון,[2] כך שנשאר עם תוספת נטו של 3.3 מיליארד ש"ח. הבעייה היא שהסכום של 5.4 מיליארד ש"ח יבוא באופן לא מידתי מכיסם של בעלי הכנסות בינוניות ונמוכות.