מדיניות הקטנת החוב, הכיבוש והאידיאולוגיה הניאו-ליברלית

ההתנגדות הפלסטינית לשליטה הישראלית היא הגורם העיקרי לאי יציבות שמאלצת את ישראל לנקיטה במדיניות פיננסית זהירה. המשמעות: המשך השקעה נמוכה בחינוך, בריאות וביטחון סוציאלי

1. הדיון החפוז בהצעת תקציב המדינה לשנת 2019 מספק הזדמנות לדון בשאלה, האם להמשיך ולדבוק במדיניות שהנחתה את ממשלות ישראל לפחות מאז 2004 – צמצום ההוצאה הממשלתית ובעיקר צמצום ההוצאה החברתית, יחסית ליכולת הכלכלית של המדינה, זאת אומרת, יחסית לגידול בתמ"ג.

מדיניות זו משתקפת בכללים התקציביים המשתנים מעת לעת אך מטרתם אחת: צמצום הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית. גירעון נמוך, מצדו, מאפשר צמצום של החוב הממשלתי וחוב נמוך נתפס בשווקים הפיננסיים הבינלאומיים כמדד של יציבות פיננסית של המדינה. במקרה של ישראל, יציבות זו נחוצה מאוד לנוכח האי יציבות המדינית-ביטחונית, שביטוייה העיקרי – והנפיץ ביותר, כלשון צה"ל – הוא ההתנגדות הפלסטינית לכיבוש הישראלי המתמשך.

האי-יציבות המדינית ביטחונית היא המאלצת את המדינה לנקוט במדיניות פיננסית זהירה. אפשר לנסח זאת גם אחרת: ישראל מוכנה להמשיך בכיבוש גם במחיר של הוצאה אזרחית נמוכה ביותר.

האם המסקנה היא שהדרך היחידה להגדלת ההוצאה החברתית היא הגדלת הגירעון והגדלת החוב? בוודאי שלא. דרך אחת היא להעלות את המסים הישירים, שהורדו מאוד ב-2004-2003, באופן שהיטיב במיוחד עם בעלי הכנסות גבוהות. כפי שנראה להלן, גם להפחתת מסים זו היה קשר לסכסוך הישראלי-פלסטיני.

דרך שנייה היא לחתור להסדר מדיני מוסכם עם הפלסטינים, שיאפשר להגיע בהדרגה ליציבות מדינית וכלכלית.

2. ההוצאה האזרחית כאחוז תמ"ג מציבה אותנו בתחתית סולם ה-OECD; אירלנד לבדה נמצאת מתחתינו. כנגזרת מזה, ישראל מצויה בתחתית סולם ה-OECD  גם בשיעור ההוצאה על ביטחון סוציאלי ובהשקעה הציבורית בכלכלה. לדברי בנק ישראל, נתונים אלה מעידים על קושי של הממשלה "להפנות משאבים לצעדי מדיניות שיבססו את צמיחת המשק לטווח ארוך". ובמלים אחרות, הוצאה אזרחית נמוכה פוגעת ביכולת של המדינה לקדם פיתוח בר-קיימא של כל חלקי החברה הישראלית.

הוצאה אזרחית כאחוז תמ"ג, ארצות ה-OECD, שנת 2017
מקור: מאגר הסדרות בבנק ישראל, פברואר 2018. ללא ריבית.מקור: מאגר הסדרות בבנק ישראל, פברואר 2018. ללא ריבית

מה ההסבר להוצאה האזרחית הנמוכה? התשובה המוכרת ביותר היא שההסבר טמון באידיאולוגיה הניאו-ליברלית של הממשלה ושל העומד בראשה, בנימין נתניהו, שגם שימש כשר אוצר בתחילת התקופה הנדונה כאן.

ובכן, ניאו-ליברליזם בהחלט ממלא כאן תפקיד, בוודאי ברטוריקה שליוותה את הנהגתה של ההוצאה האזרחית הנמוכה. אך אין בכך די. הבעיה הפיננסית העיקרית של כלכלת ישראל היא אי יציבות. מדינות "נורמליות" חוות עליות ומורדות "נורמליים" של מחזורי עסקים. מדינות "לא נורמליות" סובלות בנוסף גם מזעזועים ביטחוניים ופוליטיים. ישראל היא דוגמא טובה לכך: עידן המלחמות "הגדולות" אמנם הסתיים עם החתימה על הסכם השלום עם מצרים, אך את מקומו תפסו "סבבים" של עימותים אלימים עם הפלסטינים – שתי אינתיפאדות, ארבעה–חמישה עימותים רחבי-היקף ברצועת עזה ואין ספור אירועים נוספים. כל סבב שכזה מלווה בפגיעה כלכלית: האינתיפאדה השנייה, למשל, ביחד עם משבר ההיי טק העולמי של 2001, גרמה לשנתיים של הצטמקות התמ"ג ולשלוש שנים של הצטמקות התמ"ג לנפש. כל אחד מן הסבבים הבאים – "צוק איתן" ודומיו – הוביל לפגיעה כלכלית נוספת. והזירה הפלסטינית ממשיכה להיות "הנפיצה" ביותר, כפי שקובע מסמך האסטרטגיה של צה"ל לשנת 2016, גם אם האיום הראשון במעלה כיום הוא זה של הציר השיעי בראשות איראן.

3. האי יציבות, מצדה, משפיעה על דירוג האשראי של ישראל, דירוג המושפע במידה רבה מהיקף החוב שלה, המוכר כ"יחס חוב-תוצר": ככל שהיחס חוב-תוצר גדול יותר, כך דירוג האשראי נמוך יותר. אי יציבות ביטחונית-מדינית מורידה עוד את דירוג האשראי, שכן היא מהווה איום ברור על היכולת לעמוד בהתחייבות לפרוע את החוב. דירוג אשראי נמוך, מצדו, מייקר את המחיר (ריבית) שמדינה המצויה במצוקה צריכה לשלם תמורת הלוואה שהיא מבקשת.

"הדיקטטורה של דירוג האשראי" דוחפת מדיניות רבות לעשות את כל שביכולתן כדי לשפר את דירוג האשראי שלהן. האמצעי העיקרי להשיג זאת הוא צמצום הגירעון – שהוא הכלי העיקרי לצמצום החוב. במקרה של ישראל, "צמצום הגירעון" ו"הגבלת ההוצאה הציבורית" באים שלובים זה בזה.

ישראל, כפי שציין משרד האוצר בעת דיון על תיקון חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, חשופה לזעזועים כלכליים שמקורם במצבה הגיאו-פוליטי וכדי להתמודד עם זעזועים כלכליים שכאלה  גובר הצורך בהשגת יחס חוב-תוצר נמוך ככל האפשר.

הקשר בין היחס חוב-תוצר ודירוג האשראי ובין האי יציבות הביטחונית-מדינית נהיר היטב לפקידים האמונים על ניהול החוב. כבר ב-2004, כאשר החוב ירד לראשונה לאחר שלוש שנים של גידול בגין האינתיפאדה השנייה, ציינה יחידת ניהול החוב הממשלתי במשרד האוצר כי חברות דירוג האשראי התרשמו מן מהשיפור במצב הגיאופוליטי "בעקבות מותו של יאסר ערפאת, בחירתו של אבו מאזן ליו"ר הרשות הפלסטינית בבחירות דמוקרטיות, התקווה שנטעה פסגת שארם ותוכנית ההתנתקות".

אך יחידת ניהול החוב הזכירה גם גורם נוסף לשיפור דירוג האשראי: "האג'נדה הכלכלית הסדורה שהובילה הממשלה". סתמה ולא פירשה, אולם סביר להניח כי הכוונה לתפיסה שהנחתה את הממשלה בבואה לבחור את מכלול הצעדים שננקטו כדי להתמודד עם המשבר הכלכלי של תקופת האינתיפאדה השנייה. זו התפיסה הניאו-ליברלית מבית מדרשם של רונאלד רייגן האמריקני ומרגרט ת'אצ'ר הבריטית, ש"עשתה עלייה" לישראל במסגרת תכנית החירום לייצוב המשק ב-1985 ומאז היא משמשת את כל ממשלות ישראל, הן מימין והן משמאל. אלא שעד לאינתיפאדה השנייה, שום ממשלה לא נקטה צעדים קיצוניים כמו אלה שנקטו ראש הממשלה אריאל שרון ושר האוצר שלו בנימין נתניהו. דומה היה כי ממשלה זו נהגה כאילו נקרתה בפניה הזדמנות היסטורית להגשים מצע אידיאולוגי שהמתין לשעת כושר. שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, איש האמון על מטבעות לשון תקשורתיות, העניק למצע אידיאולוגי זה כמה מביטוייו הקליטים ביותר: למשל, ההנגדה בין "האיש הרזה" – המגזר העסקי – ובין "האיש השמן" — המגזר הציבורי.

מרבית המבקרים את המדיניות הפיסקאלית מפנים את חיציהם אל האידיאולוגיה הניאו-ליברלית של הממשלה. אלא שמה שנכון לאירופה ולצפון אמריקה לא בהכרח נכון לישראל. ישראל, כאמור, היא ארץ "לא נורמלית" הנתונה גם לזעזועים ביטחוניים ופוליטיים תכופים.

אין דרך ואין הצדקה להפריד בין שני ההסברים למדיניות הקטנת החוב, שבמקרה שלנו כרוכה גם בצמצום ההוצאה האזרחית בישראל. הגורם העיקרי לאי יציבות, שכנגדה בחרה ישראל לנהוג במדיניות של חוב נמוך, הוא ההתנגדות הפלסטינית לשליטה הישראלית. ואילו הדרך שבה בוחרת הממשלה להתמודד עם האי יציבות היא הדרך הניאו-ליברלית של הוצאה תקציבית נמוכה.

4. האם יש אלטרנטיבה לאי יציבות הביטחונית-מדינית? בוודאי – הסדר מדיני. זה כמובן לא תלוי בישראל לבדה; אולם ישראל היא זו המחזיקה כיום בידיה את מירב הקלפים.

האם היתה דרך לא ניאו-ליברלית? בוודאי. אפשר היה שלא להפחית את המסים הישירים, צעד ניאו-ליברלי מובהק שהיטיב במיוחד עם בעלי ההכנסות הגבוהות. אלא שגם לזה יש אולי הסבר הקשור לסכסוך הישראלי-פלסטיני: הפחתת המסים שיקפה לדעתי חשש של הנהגת המדינה כי על רקע הסכסוך האלים המתמשך, רמת המיסוי שהיתה נהוגה אז תבריח מכאן את "אומת הסטארט אפ".

מכל מקום, השורה התחתונה היא, שהמימון הממשלתי של השירותים החברתיים, כיווון שאינו מספיק, מאלץ את האזרחים לשלם מכיסם על שירותים שאותם אמורים היו לקבל חינם. ומכיוון שכמות הכסף שבכיס שונה מאזרח לאזרח, התקצוב הממשלתי החסר מעמיק עוד ועוד את האי שוויון בחברה הישראלית, שהוא ממילא כבר היום מן הגבוהים בארצות המערב.

על רקע דברים אלה, שתיים הן השאלות שאמורות היו לעמוד לעיני חברי הכנסת בבואם לדון בהצעת התקציב לשנת 2019:

האחת היא זו שנוסחה על ידי בנק ישראל: האם להמשיך ולדבוק במדיניות של הוצאה אזרחית מצומקת, לאור העובדה שהחוב הציבורי הוא ברמה נמוכה מן היעד שנקבע באמנת מאסטריכט ב-1992. התשובה של בנק ישראל: "רמת יחס החוב לתוצר בישראל ב-2016 אינה כזו הדורשת צמצום חוב דרסטי."

השנייה היא, האם המחיר החברתי-כלכלי הפנימי של החזקת השטחים אינו כבד מדי? האם אנו מוכנים להמשיך ולשלול עצמאות פלסטינית במחיר של השקעה נמוכה ולא מספיקה בחינוך, בריאות וביטחון סוציאלי?

פורסם במקור באתר "שיחה מקומית"